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“产能过剩”的体制之弊

“产能过剩”一词,频繁见之于官方文件和大众媒体,已逾十载。近乎腐败、维稳、房价等热词,久说不衰。足见“产能过剩”,也成了久治不愈之沉疴。且“过剩”之患,并非局限于个别行业,众多相当重要的行业,皆深受其害。偶发之经济波动、一时的政策失误,已难以解释“产能过剩”的持续蔓延,只有深层次的体制之弊,才是其真正的根源。


一、中国特色的“产能过剩”


当前钢铁、水泥、光伏、航运等行业的困局,名之曰“产能过剩”,其实并不准确。问题不在修辞,而在于病名叫错难免误诊。当年名不副实的“三角债”,就把大面积的企业过度负债和偿债危机,曲解为企业之间的连环拖欠,开错了行政出手清理解套的偏方。短缺即供不应求,乃计划经济之痼疾,而产能大于需求有所过剩,则是市场经济的常态。如此方有竞争、以及竞争带来的技术进步、管理提升和淘汰落后。欧美钢铁企业对开工不足,早已习以为常。而当前国内诸多制造业的所谓“产能过剩”,却既非市场经济供大于求的常态,亦非经济危机期间的暂时严重过剩,而是制造业恶性扩张形成的产能泡沫,是经济方针和政策失误导致的经济结构畸形。这一中国特色的经济现象,书本所不载、别国也没有,是“中国模式”发展道路的特产。其特点是:1,极端性:国际比较的产能总体规模、供大于求即闲置产能的比例、供需涨跌大起大落的幅度和速度,均远超出正常市场经济条件下供过于求的水平。2,全面性:“产能过剩”不局限于个别行业,而是遍及主要产出投资品的多数行业。由此陷入困境的企业亦非少数,而是行业整体发生危机。3,持续性:“产能过剩”并非源于外部的市场突变,也不是来自经济增长的正常周期波动。过剩局面不会因经济周期性变化短期得以化解。4,疯狂性:过剩行业的多数企业,面对过剩的产能,不但未能遵循市场机制、调节削减产能,直至退出市场。反而逆势扩张,加剧产能过剩。5,系统性:产能过剩行业的危机,其传导和波及的产业链长、影响的就业人数多,所在行业大多资本密集、又以高杠杆率扩张,巨额负债难以偿还,可能诱发包括金融在内的系列危机。


二、东亚发展主义和凯恩斯理论的恶果


曾任钢铁协会会长的吴溪淳先生说过一句大实话:没有四万亿投资,就没有今天钢铁产能的严重过剩。的确,产能过剩的现实逻辑就是:发展是硬道理,政府片面追求发展——体制压抑了消费、净出口又不可能无限增长,只能求助于政府大手笔投资的凯恩斯理论——由此产生对投资品的一时过热需求——必然诱发投资品的产能扩张——市场被严重透支后,过热的投资难以为继,疯狂扩张的产能顿时呈现严重过剩。中国进入新世纪十年,投资占GDP比例扶摇直上,不但近年来已突破一半、远超出日、韩高速增长时期。去年竟达GDP 70% ,个别省份甚至超过100%!在疯狂增速的投资拉动下,钢铁产能快速扩张。02年产钢1.8亿吨之后,03年发改委开始警告钢铁产能过剩,必须加以限制。然而钢铁行业的回答却掷地有声:市场需求旺盛,我们生产的钢材可全部售罄,并无过剩还供不应求。


到了04年,时任发改委工业司长的刘铁男,在武汉召集座谈会,讨论“十二五”钢铁工业产业规划。提交会议的讨论稿中,预测了中国钢铁工业的最大需求和产能,数字尚不及今天实际达到的一半。笔者和钢铁协会一名与会者就此提出意见:钢材的需求和产能,取决于政府的经济方针特别是投资规模,钢铁行业自身并无能力预测和决定。笔者还提醒刘,鉴于宏观经济走向的不确定性,规划对具体产能数字宜避实就虚,否则白纸黑字成文下发,上世纪末发改委限制发电能力后来导致电荒,当为前车之鉴。一向自负的司长居然听了进去,定稿发文时果然回避了具体数字。


事实证明,之后对所谓钢铁产能过剩,无论如何大声疾呼、多方限制,又是淘汰落后,又是重组兼并,直至重拳整肃铁本,旺盛的市场需求和丰厚的利润,却势不可挡地掀起一场狂热的钢铁大跃进。记得03年宝钢的朋友曾戏言:热轧机是印人民币的,冷轧机是印美元的。如此市场和利益格局之下,却要地方和企业限制钢铁产能,岂非痴人说梦?


在发展主义的话语中,发展是硬道理。GDP增长的百分点,乃国之大计。在社会改革停滞不前甚至倒退的困境下,似乎只有经济高速发展,才能证明统治的合法性。其它环境、资源、经济结构、金融安全、乃至民生福祉,皆属其次。科学发展观固然内容丰满,但实际经济发展却很骨感,依然是不平衡、不协调、不可持续速度第一的发展。尤其是仍处于经济转型过程中的中国,政府控制主要经济资源,决定重要资源分配,而且当仁不让地以主导、参与经济活动为己任。再加上多年来对“大跃进”的意识形态和体制根源,并没有认真反思,更不曾彻底清算,各级官员对政府投资拉动经济的凯恩斯药方,正中下怀。由投资热引发钢铁热并导致产能严重过剩,是此前“中国模式”发展道路的必然结果。


三、地方政府是产能过剩的重要推手


如果说中央政府既要一手开展大规模投资、还要一手限制产能过剩,姿态纠结却也确属无奈。那么,地方政府对大干快上、扩张产能,可就真是“聚精会神搞建设、一心一意谋发展”了。不过在现有政经体制下,地方政府对扩张钢铁产能的热情,也很难简单加以指责。钢铁产业链纵向延伸从矿山到制品加工多个环节,相关产业横跨冶炼、能源、装备、物流等众多领域,对企业所在地的房地产、服务业等,也有重要影响。可谓一荣俱荣,对地方经济贡献功莫大焉。


和政绩直接相关的税收、就业等,钢铁企业所作出的贡献,也往往是所在地区的重要支柱甚至半壁江山。更何况工程建设、产能扩张,还是政府寻租、官员谋利的大好时机。对钢铁产能的新建和扩张,地方政府怎能不格外钟情鼎力支持?至于项目会不会亏损,一来官员们对此本无需负责,二来听不到也不想听真话,三来他们还真的就不甚了了。所以各地对来自北京产能过剩的警告、和出手控制的要求,自然是恕难遵命阳奉阴违。相反钢铁项目的上马,地方政府倒是每每居功至伟。其中的激情和努力,于防城港官员亲吻钢铁项目批文的生动表演,可见一斑。


而到了地方政府的管辖范围之内,推进钢铁项目无不大干快上气势如虹。政府往往直接成立工程指挥部或项目领导小组,全力推进协调;出台各种政策优惠支持;有的还对企业扩能许以重赏。发改委宣布不再审批新的钢铁项目,未批先建的西南某钢铁扩能工程,却经省领导亲自赴京斡旋,居然拿到了通行证。其后领导亲临视察,项目建设工地扯出的大标语,正是领导的语录:再大的困难也要上,最好的办法就是干。安徽六安市所辖霍邱县,县里本来财政窘迫,为鼓励某私企在当地投资钢铁项目,却不惜违规决定地方财政补贴其数亿元。反之,对头脑清醒、不肯盲目扩张的企业,则施加高压迫其就范。华北某特大型钢铁企业领导,对产能扩张至一千万吨心存疑虑,遭到手持官帽的上级警告:你们如果不能搞一千万,就让能搞一千万的人来搞!


政府官员热情空前,专家们也不甘寂寞、推波助澜。河北本是钢铁产能严重过剩的省份,可首钢曹妃甸项目兴建之际,以工程院领导为首的众多专家,不但论证时不吝赞美之辞,而且不断对方案加码,要把曹妃甸建成世界最先进钢铁企业,投产后要在曹妃甸召开世界钢铁大会云云。首钢一位明白的领导苦笑言:他们不断给项目加码,可建成后企业还怎么能赢利啊!真是一语成懴,曹妃甸钢铁项目,如今已成了亏损严重、扩张失误的典型。


四、不当成企业来办的国有钢铁企业


李荣融先生还是国资委主任时说过:企业能不能搞好与所有制没有必然联系,遵循企业发展规律,国有企业一定搞好。不知李先生是认识局限、还是囿于身份难以承认,现行国有企业的体制,恰恰就不可能真正遵循办企业的规律行事。在这一轮盲目扩张导致的产能过剩中,国有钢铁企业扮演了主角,再一次证明了这一点。


国有企业的领导,本质上并非商人而是官员。其政治地位和企业规模密切相关,追求规模扩张是其政治本能。地方国企更缺乏市场主体地位,必须听命于地方政府的扩张指令。不少省市钢铁企业的头头,也因扩张有功而得以升迁。在企业核心的产权问题上,国有企业的负责人,既非企业产权所有者,上面也缺乏明确负责、具体授权的产权所有者代表。象官员一样实行任期制,正如孟子所云苟无恒产亦无恒心。在急功近利和规避风险、着眼长远之间,他们的抉择大多必然向前者倾斜。短期扩张政绩唾手可得,赌赢了名利双收,即使未来亏损,扭亏偿债的难题,多半已经是后继者的噩梦。


在规模大则易升迁,借债的不愁还债的机制下,追求规模忽视收益;盲目投资不计回报;只顾眼前不管将来;只要组织理解不问市场接受;甚至在行业产能已经显著过剩时,还以赌徒心理逆势扩张,反倒成了多数国企领导的选择。国企的体制之弊,正是钢铁产能过剩的直接原因。亏损在央企名列前茅的中冶,在钢铁大跃进时,对内为项目垫资建设,对外盲目收购矿产资源,如今陷入亏损和债务困境难以自拔,正是当今体制下国企不遵循企业发展规律的典型。


五、脱离实际的钢铁产业政策,为产能扩张推波助澜


政府制定产业政策,是日本人的发明。对比美日两国在技术创新、产业升级方面的表现,不少日本人也承认,日本特色的产业政策,其实乏善可陈且弊病丛生。中国政府有关部门却不以为镜鉴,步日本后尘制定钢铁产业政策,並凭借强势政府大力推行。但因为政策严重脱离实际,不但误导了行业的发展方向,也成了产能扩张的重要借口和推手。


中国版的钢铁产业政策,完全以日本钢铁业为蓝本。制定者认定中日钢铁工业的差距是:一曰集中度低,所以大企业要扩张、中小企业要关停,鼓励收购兼并;二曰布局不合理,日本钢铁企业都在沿海,中国有相当部分在内地,所以要在海边新建,关停内地企业;三曰规模小,小企业要淘汰;四曰部分产能技术落后,必须升级或淘汰。核心是这几条,其余基本是泛泛的空话套话。其后出台的产业振兴规划,也大抵是这套说辞。但是该产业政策制定者不明白或不肯承认:中日两国钢铁工业所处的环境、所面对的市场、所经过的发展历程,都存在巨大差异。照搬日本经验,不但劳民伤财,事实上也难以实行,只能是南辕北辙的瞎折腾。


日本乃蕞尔岛国,钢铁产品的用户企业相当集中,由于物流成本低廉,几乎不存在钢铁区域市场,少数大型钢铁企业就可以集中覆盖全国市场。日本钢铁工业主要面向汽车、造船等机械制造业,品种以适宜大规模生产的板材为主。日本钢铁工业集中度高、企业规模大,经济上自然合理。而且日本钢铁工业主要原燃料几乎全部进口,工厂自然在沿海布局。但中国幅员辽阔,不菲的物流成本落差,造成了若干价格不同的钢铁区域市场。中国钢铁市场中,建筑钢材又占了半壁江山。建筑钢材的市场相当分散,如果钢铁企业过于集中,势必由少数企业面向辽阔而分散的市场,市场半径过大,物流成本过高,必定很不经济。建筑钢材不但技术上不适合大规模生产,而且在特定区域市场内,建筑钢材每每需求不多市场容量有限,当地如果既有钢铁原燃料资源,其它要素成本也很低廉,在钢材输入和输出都不经济的环境下,建设仅满足区域市场需求的中小规模钢厂,自然成为不二之选。我国有不少中小钢铁企业,竞争优势并不在大型企业之下,对钢铁产业政策片面追求集中度和大规模,提供了有力反证。


中国版的钢铁产业政策最为荒唐之处,在于制订“淘汰落后”标准时的致命自负。对钢铁企业的高炉、转炉、轧机等,皆按大小判定落后先进,小于规定的必须淘汰。虽然随着工业技术进步,在适宜的领域,有装备大型化的趋势。但绝不等于可以无视合理结构、不问具体需要,统统越大越好、小的必须淘汰。机床、汽车、轮船,莫不如此。钢铁企业规模如果不大,又以生产建筑钢材为主,使用当地廉价但品位不高的煤铁资源,中型冶金装备才是最佳选择。不少中小型冶金设备的技术经济指标和产品成本,优于大型设备的事实,即为明证。相反不少大型钢铁企业装备虽然大型先进,如今照样亏损严重。建筑钢材断面小,用中型高炉和转炉生产小方坯,再用中小轧机轧制,是最经济的选择。但在荒唐产业政策的指挥棒下,不少本来用中小装备生产建筑钢材的企业,盲目拆小建大,浪费了投资、增加了成本,弄巧成拙教训沉重。而盲目跟风,建世界最大的炉子,用全球最先进的设备,却效益很差沦为笑柄的案例,亦历历可数。曹妃甸项目,就是其中的典型。


在荒唐的产业政策支持下,大企业理直气壮,或原地增产扩能,或“二次创业”再铺新摊。中小企业借“淘汰落后”之机,建大炉子大轧机,产能同样迅速扩张。不少原来生产建筑钢材的企业,也跻身“先进产能”行列生产板材,造成板材产能严重过剩。有的地方政府和企业,在提高集中度扩大规模的号召下,不按市场规律开展收购兼并。既有亏损企业兼并赢利企业的闹剧,也有因收购背上沉重包袱的教训。政府往往以建设新项目,作为支持收购的筹码。收购方以所谓“建设精品基地”为名,为铺新摊子扩张产能觅得借口和空间。被收购方因亏损本来难乎为继的产能,也借机得以苟延残喘。近年钢铁企业的收购兼并,迄今几无成功案例,推动产能扩张也许是唯一的贡献。


严重过剩的产能,已经使钢铁行业整体陷入困境。钢铁工业产业链长、辐射面广、资本和劳动密集的特点,使其退出市场的代价巨大无比艰难,因此数年来产能不但未曾减少反而继续增加。同时亏损持续蔓延,债务危机开始凸显,86家大中型钢铁企业负债三万亿,今年上半年盈利仅22亿。相当一部分企业实际已成为僵尸企业,以自身投资收益来偿还债务,对多数企业而言已永不可能。和钢铁行业同病相怜的还大有人在,诸多行业因产能过剩陷入困境,已成为中国经济面临的严重挑战。中国企业负债占GDP已超过100%;企业债务对运营现金流的倍数也远超出健康范围;企业净负债达到利润的数十倍。尚德的违约和破产,不过是浮出水面的一角冰山。但这一严峻局面似未得到足够重视,迄今为止,政府、企业、银行等相关方面,只是在竭力维持尽量拖延,但求泡沫不致立即破裂。有关部委提出的若干措施,也大都文不对题隔靴搔痒,并不能真正化解风险、遑论治理乱局根除积弊。


治理产能过剩,避免因此酿成经济危机的前提,是认清中国特色产能过剩的原因,方能制定出切实有效的措施,并防止过剩再度发生。否则难免重蹈十年房地产调控的覆辙,一误再误、沦为败笔和笑柄。要敢于承认产能过剩的根本原因,在于体制之弊,承认产能过剩的危机,证明此前引以自豪的发展道路不可持续。要痛切反省此前的高速增长,是不是透支了市场、环境和资源?是不是透支了中国经济的未来?沿袭这一模式,是还可维持高速增长二十年,还是捉襟见肘已近黄昏?要深刻检讨地方政府在经济活动中的地位和作用、激励和约束;扭转盲目追求增长、过多干预介入经济活动的政府行为;改变诱发官员行为短期化、喜好“大跃进”的从政机制。要决心从根本的产权制度入手,改革国有企业。让国企成为真正的市场主体,按办企业的理念和规律经营、投资,而不是满足于听命于政府和上级。要从政府改革入手,使官员不再如斯蒂格利茨教授所批评、以为自己比市场高明。不再打着“宏观调控”的旗号,迷信行政手段直接干预微观经济。当然,治本之策的制度革新,仅局限于经济领域的改革,已难再深入。思想观念和政治体制的变革,不容再回避和拖延。


可以欣喜地看到,新一届政府已宣示不盲目追求速度,不重蹈刺激、放水的覆辙。更可贵的是,新“两个凡是”指明了今后改革的正确方向。值此经济改革重新上路之际,对“产能过剩”这类经济痼疾发生的体制根源,认真检讨吸取教训,绝不是一项无足轻重的功课。如果还像此前对大跃进、文革等历史教训一样,羞于面对、不肯反思,甚至禁止讨论、讳疾忌医。沿袭头痛医头脚痛医脚的治标办法,甚至听信林氏高参颇为悦耳却居心可疑之言,说什么经济增速下滑无关体制机制、乃外部原因所致;投资才是中国经济发展动力;中国模式的高速增长还可维持二十年云云。如此产能过剩不但得不到有效治理,一有机会还可能继续蔓延变本加厉。而中国经济,终将失大计!

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